Czym jest wywłaszczenie i kto może zostać wywłaszczony 

Wywłaszczenie nieruchomości może być dokonane, jeżeli cele publiczne nie mogą być zrealizowane w inny sposób niż przez pozbawienie albo ograniczenie praw do nieruchomości, a prawa te nie mogą być nabyte w drodze umowy. Organem dokonującym wywłaszczenia jest starosta. Wywłaszczenie może być dokonane na rzecz wyłącznie Skarbu Państwa albo samorządu terytorialnego. Mówi o tym artykuł 112 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami. Ustawa o godpodarce nieruchomościami uszczegółowia dumnie brzmiący ogólnikowy art. 21 ust. 2 Konstytucji mówiący, że wywłaszczenie jest dopuszczalne jedynie wówczas, gdy jest dokonywane na cele publiczne i za słusznym odszkodowaniem. 

 

Przedmiotem wywłaszczenia może być tylko prawo własności. To oznacza, że procedura wywłaszczenia może dotyczyć właścicieli oraz użytkowników wieczystych gruntów, ale nie dzierżawców ani najemców czy spółdzielców. 

 

Warto wskazać, że Naczelny Sąd Administracyjny w 7-osobowym składzie orzekł, że najemca, który na podstawie umowy najmu ze Skarbem Państwa lub jednostką samorządu terytorialnego zajmuje lokal bądź budynek na wywłaszczonej nieruchomości, może być stroną w postępowaniu o jej zwrot. Nie ma znaczenia, czy poczynił jakiekolwiek nakłady na tę nieruchomość. 

  

W sprawie o wyjaśnienie wątpliwości zwrócił się skład orzekający NSA - Ośrodka Zamiejscowego w Gdańsku. Sąd ten rozpatrywał skargę Renaty i Zbigniewa O. na postanowienie wojewody pomorskiego, który uznał za niedopuszczalne odwołanie od decyzji prezydenta Gdańska o zwrocie Janowi Ż. wywłaszczonej nieruchomości. Skarżący użytkują na podstawie umowy najmu dom położony na zwróconej nieruchomości. W odwołaniu najemcy zarzucali, że nie zostały rozliczone ich nakłady oraz nie zostały spełnione przesłanki do uznania nieruchomości za zbędną na cel określony w decyzji o wywłaszczeniu. Wojewoda uznał jednak, że najemcy nie mogą być stroną postępowania o zwrot wywłaszczonej nieruchomości. 

  

NSA w Gdańsku zwrócił uwagę, że zarówno w orzecznictwie sądowym, jak i w literaturze prawniczej nie ma dotychczas jednolitego stanowiska w tej kwestii, a wyroki NSA w rozszerzonym składzie uznały przede wszystkim za niewątpliwe, że zwrotowi podlega także nieruchomość wynajęta. Istniejąca w dniu orzekania o zwrocie wywłaszczonej nieruchomości umowa najmu tej nieruchomości bądź jej części nie może zniweczyć samego prawa do jej zwrotu. Nie oznacza to jednak, że najemca nie ma interesu prawnego do brania udziału w postępowaniu o zwrot. Wynika on z art. 138 ust. 2 ustawy o gospodarce nieruchomościami, który przewiduje, iż w razie ostatecznego zwrotu takiej nieruchomości prawo najmu wygasa z mocy prawa po upływie 3 miesięcy od dnia, w którym decyzja o zwrocie stała się ostateczna. Ostateczna decyzja o zwrocie wywłaszczonej i wynajętej nieruchomości wpływa więc bezpośrednio na dotychczasową sytuację prawną jej najemcy bez możliwości przeciwdziałania temu na jakiejkolwiek innej drodze prawnej niż w postępowaniu o zwrot wywłaszczonej nieruchomości. To przeciwdziałanie nie może zniweczyć samo przez się żądania zwrotu nieruchomości. Może natomiast polegać na wykazywaniu, że nie zachodzą przesłanki zwrotu nieruchomości oraz że istnieje przeszkoda do zwrotu. Przepis ten nie uzależnia w jakimkolwiek zakresie wygaśnięcia stosunku najmu od tego, czy najemca poczynił jakieś nakłady na nieruchomości. Mają one charakter cywilnoprawny i roszczenie o ich zwrot może być dochodzone przed sądem powszechnym. Nie ma to natomiast znaczenia dla interesu prawnego najemcy, który jest niezależny od poczynionych nakładów (sygn. OPS 6/03). 

 

Wymaga podkreślenia, iż zawiadomienia o wydaniu decyzji wywłaszczeniowej nie doręcza się innym podmiotom niż właściciel czy użytkownik wieczysty, choć przecież mogą być żywotnie zainteresowane losem danej nieruchomości, szczególnie dzierżawcy czy najemcy. Do pewnego stopnia zdane są zatem na dobrą wolę właściciela nieruchomości lub na aktywne śledzenie kwestii drogowych w swojej okolicy. A przecież ich prawa wygasną z upływem trzech miesięcy od dnia, w którym decyzja o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej stała się ostateczna. Warto dodać, że w przypadku takiego przejęcia własności nie znajdzie zastosowania art. 678 kodeksu cywilnego, chroniący najemcę czy dzierżawcę z umową na czas określony przed zmianą właściciela, jeśli umowa zawarta była z datą pewną, a nieruchomość uprzednio wydana. Ustawodawca nie przewidział odszkodowania związanego z wywłaszczeniem i z wcześniejszym wygaśnięciem w związku z tym praw najemców czy dzierżawców. A przecież niejednokrotne poczynili oni znaczące nakłady na nieruchomości, na przykład postawili budynki czy posadzili rośliny. Są one przecież z mocy art. 48 kodeksu cywilnego częściami składowymi nieruchomości, które nie mogą być przedmiotem odrębnej własności. Panuje pogląd, że rozliczenie z odszkodowania otrzymanego przez właściciela powinno mieć miejsce pomiędzy byłym właścicielem a poszkodowanym najemcą czy dzierżawcą. Brak roszczeń dzierżawców czy najemców co do nowego właściciela wywłaszczonej nieruchomości został potwierdzony wyrokiem Sądu Rejonowego w Białymstoku z dnia 25 maja 2010 roku, sygn. akt I C 1185/09. Niemniej jednak nie ma realnych podstaw do żądania odszkodowania od byłego właściciela nieruchomości z tytułu niewykonania lub nienależytego wykonania umowy najmu. 

 

Dzierżawa i najem są uregulowane w Kodeksie cywilnym – to umowy cywilnoprawne, które wynajmujący albo wydzierżawiający po prostu wypowiada albo rozwiązuje bez prowadzenia procedury wywłaszczeniowej i zazwyczaj bez wypłacania odszkodowania najemcy czy dzierżawcy. Należy o tym wspomnieć, ponieważ znaczna część garaży jest położona na gruntach wydzierżawionych przez samorządy albo przez spółdzielnie mieszkaniowe. Spółdzielcze własnościowe prawo do lokalu nie jest prawem własności w tym sensie, że to spółdzielnia pozostaje właścicielem lokalu wraz z gruntem lub właścicielem lokalu i użytkownikiem wieczystym gruntu, a spółdzielca ma prawo jedynie do korzystania z lokalu i rozporządzania nim, w tym do sprzedania tego prawa osobie trzeciej. Osoby będące dzierżawcami gruntów z garażami i posiadaczami spółdzielczych praw własnościowych do garaży mają tendencję do traktowania takich lokali jak ich własność, w tym do nazywania siebie właścicielami takich garaży. Jest to mylące, tak w aspekcie przepisów o wywłaszczeniu jak i w sytuacji negocjacji sprzedażowych, gdy kupujący ma ograniczoną świadomość prawną i nie jest w stanie zidentyfikować, do jakiego typu prawa własności należy garaż z gruntem pod nim. 

 

Wywłaszczenia można dokonać, nawet jeśli prawo własności lub użytkowania wieczystego nie jest z przyczyn technicznych czy formalno-prawnych zapisane w księdze wieczystej i nawet jeśli stan własnościowy gruntu jest niejasny czy nieuregulowany. 

 

Kroki procesu wywłaszczenia na podstawie przepisów 

Procedurę wywłaszczeniową reguluje artykuł 113 i kolejne ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami. Zgodnie z zapisami artykułu 112, przed wszczęciem procedury starosta jest zobowiązany przeprowadzić rokowania zmierzające do nabycia nieruchomości od jej aktualnego właściciela czy użytkownika wieczystego na podstawie dobrowolnie zawartej umowy sprzedaży. Starosta może zaoferować zapłatę jak i nieruchomość zamienną z ewentualnym wyrównaniem pieniężnym. Rokowania wymagają podjęcia przez starostwo próby skontaktowania się z właścicielem nieruchomości, w szczególności skierowania do niego pisma. Jeśli nieruchomość ma nieuregulowany stan prawny, starosta powiatowy podaje do publicznej wiadomości w tym na stronie internetowej starostwa informację o zamiarze wywłaszczenia. 

 

Dopiero po bezskutecznej próbie rokowań zmierzających do nabycia nieruchomości lub po 2 miesiącach po opublikowaniu informacji (w przypadku nieruchomości z nieuregulowanym stanem własności) starosta może wszcząć postępowanie wywłaszczeniowe. 

 

Wysokość odszkodowania dla osoby wywłaszczonej 

Wysokość odszkodowania dla osoby wywłaszczonej ustala starosta na podstawie wartości rynkowej nieruchomości gruntowej z posadowionym na niej obiektem. Bierze się pod uwagę stan faktyczny obiektu, w tym stopień jego zużycia. Na wysokość wyceny wpływają więc: rodzaj, położenie, sposób użytkowania, przeznaczenie, stopień wyposażenia w urządzenia infrastruktury technicznej, stan nieruchomości, aktualne ceny w obrocie nieruchomościami. Jeśli nieruchomość danego typu nie występuje w obrocie (co nie dotyczy garaży), wyceny rynkowej dokonuje się na podstawie szacowanej wartości odtworzeniowej z uwzględnieniem stopnia zużycia nieruchomości. Brak jest w przepisach wskazówek mogących sugerować, czy co do zasady grunty i obiekty powinny realnie tracić bądź zyskiwać na wartości w chwili ogłoszenia zamiaru wywłaszczenia. 

 

Brak jest w ustawie o gospodarce nieruchomościami wzmianek nakazujących uwzględniać w kwocie odszkodowania dyskomfort czy straty niefinansowe osoby wywłaszczonej. Nie uwzględnia się w rozdziale 5. ustawy dedykowanym odszkodowaniom tego, że nieraz poszkodowanymi są właściciele, którzy mieszkają na danej ziemi od pokoleń i własnymi rękami budowali, a później przez lata ulepszali swoje nieruchomości czy zakładali ogrody lub pola uprawne, wiążąc swoje życie prywatne i zawodowe z danym miejscem. Trauma psychiczna i wymuszona konieczność życiowych zmian takich osób pozostają niewyceniane. Zamiarowi wywłaszczenia na danym terenie mogą towarzyszyć protesty lokalnych właścicieli, którzy starają się zatrzymać procedurą wywłaszczeniową. W tym celu lokalne grupy aktywistów angażują ekologów, historyków i prawników, podejmując protesty, odwołania i apelacje. To wydłuża proces zmierzający do wywłaszczenia i stawia pod znakiem zapytania rezultat postępowania. Tym samym właściciel nieruchomości nie wie, czy do wywłaszczenia dojdzie czy nie, jak i nie wie, kiedy taka decyzja może zapaść. Przez tę sytuację staje się skazany na życie w niepewności przez kilka czy kilkanaście kolejnych lat, nie wiedząc, na jakim stoi gruncie w aspekcie jego decyzji i planów życiowych. Wobec braku uwzględnienia strat niefinansowych w wysokości odszkodowania staje się też skazany na wymuszoną walkę u boku sąsiadów o oddalenie widma wywłaszczenia. 

 

Osoba badająca stan prawny nieruchomości przed jej nabyciem powinna wykonać telefon do starostwa powiatowego z zapytaniem o ewentualne plany publiczne dotyczące danego miejsca. W przypadku gmin (miast) powiatowych telefon należy wykonać do właściwego wydziału gminy. Dla większości osób informacje na stronach internetowych starostwa lub urzędu miasta dotyczące planowanych wywłaszczeń są nieczytelne, to jest konieczne jest czasochłonne wczytanie się ze zrozumieniem w treść ogłoszeń w celu powiązania ich z konkretnymi działkami. 

 

Odszkodowanie dla właściciela działki w sąsiedztwie inwestycji publicznej 

Ustawa o gospodarce nieruchomościami w rozdziale 5. przewiduje odszkodowania dla właścicieli nieruchomości w sąsiedztwie działek podlegających wywłaszczeniu. Właścicielom takich nieruchomości mogą zostać ograniczone prawa do korzystania z ich nieruchomości w związku publicznym celem wywłaszczenia, za co są im należne odszkodowania. Tacy właściciele nie są wywłaszczani ale otrzymują jednorazowe odszkodowanie i nadal dysponują nieruchomościami, mogąc je sprzedać. Jest dla właściciela oczywistą korzyścią zainkasowanie takiego odszkodowania i sprzedanie działki gruntu z ewentualnym obiektem na niej, zanim uciążliwości staną się odczuwalne, gdy nabywca nie jest świadomy problemu. W interesie sprzedającego nie leży informowanie nabywcy o sprawie. W związku z tym potencjalny nabywca nieruchomości powinien zachować ostrożność i starać się wykryć sytuacje, w których mogło dojść do wypłaty takiego odszkodowania w zamian za planowane bądź już istniejące oddziaływanie innych podmiotów na nieruchomość, przy czym dotyczy to nie tylko procedury wywłaszczeniowej na rzecz Skarbu Państwa lub samorządu terytorialnego uregulowanej w rozdziale 5. Ustawy o gospodarce nieruchomościami. Sytuacje, w których nieświadomy nabywca może obudzić się „z ręką w nocniku” to na przykład: